——新注册会计师法系列解读之一

2026年8月25日  来源：条法司

　　“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治”。2026年6月26日，第十四届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国注册会计师法〉的决定》（以下简称《决定》），自2027年1月1日起施行，并重新公布修改后的注册会计师法。这与2024年修改出台的会计法，共同构成了防范财务造假的立法“姊妹篇”，是财会监督立法领域又一项具有里程碑意义的重大法治成果。

　　一、充分把握注册会计师法的修改背景

　　党的二十大对推进中国式现代化作出战略部署。党的二十届三中全会进一步指出，要不断完善各方面体制机制，为推进中国式现代化提供制度保障。注册会计师法既是我国注册会计师行业的基本法律制度，也是中国特色社会主义市场经济制度中的一部重要法律，要随着我国经济实践发展而不断完善健全。

　　现行法自1993年制定、2014年修正以来，对促进注册会计师行业健康发展，规范财务审计秩序，发挥注册会计师审计鉴证功能，维护社会主义市场经济秩序等发挥了重要作用。总的看，现行法基本框架和主要制度是适应注册会计师行业发展的。随着我国改革发展形势的变化，注册会计师行业实践中许多新情况、新问题逐渐涌现，主要是部分会计师事务所和注册会计师执业行为不规范、履行“看门人”职责不到位，监管措施不完善、处罚力度不够，企业财务会计信息失真、上市公司审计造假等现象频发。

　　习近平总书记高度重视打击财务造假和注册会计师行业健康发展问题，近年来多次作出重要指示批示。党中央、国务院高度重视严肃财经纪律、加强财会监督，要求加强基础制度建设。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步加强财会监督工作的意见》以及《国务院办公厅关于进一步规范财务审计秩序促进注册会计师行业健康发展的意见》（国办发〔2021〕30号）明确要求修改会计法、注册会计师法等财会监督法律。

　　党的二十大以来，修改注册会计师法与修改会计法列入十四届全国人大常委会立法规划一并考虑，并分别列入全国人大常委会和国务院年度立法工作计划。财政部党组高度重视修法工作，在深入调研、广泛听取意见并向社会公开征求意见的基础上，起草了送审稿。司法部会同财政部认真研究、反复论证，在征求有关方面意见基础上修改形成修正草案。2025年11月，国务院常务会议审议通过修正草案，按程序提请全国人大常委会审议。2026年，经过全国人大常委会两次审议，《决定》最终以高票表决通过，彰显了国家依法惩治财务、审计造假的决心，承载了社会公众对法治公平正义的期待。

　　二、深刻认识新注册会计师法的重要意义

　　本次修法坚持以习近平法治思想为指导，深入贯彻习近平总书记重要指示批示精神和党中央、国务院决策部署，在保持现行法基本框架和主要制度不变的基础上，聚焦加强党的领导、完善行业监管、加大责任追究力度等方面，着力解决审计造假等突出问题，为推动注册会计师行业高质量发展提供更加有力的法治保障。

　　（一）新注册会计师法适应了当前资本市场发展的形势要求。

　　近年来，我国社会主义市场经济特别是资本市场迅速发展，资本市场虚增利润、欺诈发行等财务造假违法违规案件时有发生。相关案件反映出资本逐利性强、上市公司存在财务造假动机等问题，也反映出会计师事务所未能有效发挥审计鉴证作用，履行“看门人”职责不到位等问题。2024年会计法顺利修改出台，针对会计造假等违法行为加大处罚力度，着力解决“会计造假”难题。当前，通过修改注册会计师法，对财务会计报告审计的违法违规行为，加大处罚力度，着力解决“审计报告虚假”问题，实现对财务造假全链条监管与惩处的制度升级。两部法律的先后出台，对企业和会计师事务所两个主体分别规范，震慑的是少数造假者，保护的是大多数诚实守信的经营者，促进企业向市场和投资者提供更加真实可靠的会计信息，切实营造公平有序的资本市场环境。

　　（二）新注册会计师法为加强财会监督提供了有力有效的制度利器。

　　党的二十届三中全会指出，完善中介服务机构法规制度体系，促进中介服务机构诚实守信、依法履责。修法贯彻落实习近平总书记重要指示批示精神和党中央、国务院决策部署，将遏制造假作为修法的重中之重，有针对性地作出规定。对注册会计师执业监管，前端严格执业准入，将会计师事务所设立审批由“先照后证”调整为“先证后照”，新增对会计师事务所从事上市公司审计服务实施准入管理的措施；中端加强监督检查，丰富监管手段，并强化行业自律监督；后端加大处罚力度，大幅提高了罚款额度，增加终身禁业等处罚。修法要求监管部门切实履责，从事前、事中、事后全链条加强监管，依法严厉打击审计违法违规行为，对会计师事务所丧失独立性、串通舞弊等违反执业准则的重大问题，保持“零容忍”，发现一起，查处一起，确保监管“长牙带刺”，管用有效。

　　（三）新注册会计师法为注册会计师行业营造良好的法治环境。

　　习近平总书记高度重视注册会计师行业发展，要求行业紧紧抓住服务国家建设这个主题和诚信建设这条主线。本次修法深入贯彻习近平总书记重要指示批示精神，深刻领会在法治轨道上推动注册会计师行业高质量发展的任务使命，全面总结“十四五”时期注册会计师行业建设取得的成绩，有力有序有效应对注册会计师行业“十五五”时期以及未来的新形势和新要求，始终强调规范与发展并重，系统谋划，顶层设计。既对审计造假等违法行为依法整治监管，又增加支持行业加强诚信建设、加强协会自律监督、规范执业行为等一系列举措，指引行业坚持诚信建设这条主线，坚守质量为先的职业操守，有助于重塑行业公信力、重拾社会公众信任，为有效发挥注册会计师行业作用，营造良好的法治环境。

　　（四）新注册会计师法为新时代财政法治建设积累了成功经验。

　　“良法是善治之前提”，近年来，财政部门持续加大力度推动财会监督法律制度不断完善。会计法、注册会计师法先后修改出台，为构建规范有效的财会监督法律制度体系奠定了坚实的基础。修法始终坚持以习近平法治思想为指导，把贯彻党的二十大和二十届历次全会精神与习近平法治思想紧密结合，为促进注册会计师行业健康发展提供根本性、全局性、长期性的制度保障。新注册会计师法的修改过程是一次贯彻落实习近平法治思想的生动实践，为新时代全面提升财政立法质量和水平积累了重要的立法经验。一是坚持党对立法工作的领导。修法牢牢把握正确的政治方向，坚决做到将习近平总书记重要指示批示精神和党中央、国务院关于“加强财会监督、严肃财经纪律”的决策部署落实落细，把党的领导贯彻到修法工作全过程和各方面。二是坚持以人民为中心。坚持科学立法、民主立法、依法立法，先后两次公开征求意见，广泛听取社会各方面意见建议，力争取得“最大公约数”，切实解决社会公众广泛关注的财务审计造假等痛点难点问题。三是坚持改革与法治同步推进。将改革中行之有效的成熟经验做法，通过立法予以确认，有效发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。

　　三、准确理解新注册会计师法的主要内容

　　（一）加强党对注册会计师行业的领导。

　　中国式现代化从根本上讲是中国共产党领导的社会主义现代化，党的领导直接关系中国式现代化的根本方向、前途命运、最终成败。我国注册会计师行业发展始终坚持党的领导，这是行业发展壮大的根本政治保证和最大制度优势。自2009年中国注册会计师行业党委成立以来，行业持续推进会计师事务所党的组织和工作全覆盖，截至2025年底，共有省级行业党委31个、地市级行业党组织或者工作机构239个；会计师事务所党组织4557个，共覆盖事务所6443家；党员51189名，其中注册会计师党员19729名。

　　本次修法充分总结党对行业领导的成功经验，坚持把党的领导贯穿注册会计师行业发展的各方面和全过程，通过法治保障党的路线方针政策有效实施。为此，在总则中增加规定：注册会计师行业坚持中国共产党的领导，贯彻落实党和国家路线方针政策、决策部署，为国民经济和社会发展服务。

　　（二）明确国家支持并促进行业健康发展。

　　注册会计师行业是服务经济社会发展的重要专业力量。习近平总书记在深圳经济特区建立40周年庆祝大会上的讲话指出，要大力发展金融、会计等现代服务业，提升服务业发展能级和竞争力。有关方面和社会公众建议，进一步总结实践经验，对注册会计师行业的建设和发展提出总体性要求，以充分发挥其作为财会监督专业力量的重要作用。

　　由此，修法坚持规范与发展并重，明确国家“促进注册会计师行业健康发展”的坚定态度：一是将国家支持行业加强诚信建设写入法律，明确诚信是注册会计师执业的基本要求，将职业道德上升为对注册会计师执业行为的法律约束。二是拓展服务网络，提升规范化、专业化水平。近年来，注册会计师行业为各类市场主体提供审计、鉴证服务，大力拓展国际网络，服务中国企业“走出去”，为近万家中国企业在全球180多个国家和地区投资经营提供有力的专业支持。与发达国家相比，我国注册会计师行业在审计业务能力、品牌效应、国际网络建设等方面仍存在差距。修法通过对行业发展提出具体目标要求，为进一步提升行业执业水平和国际竞争力提供法律支持。

　　（三）进一步规范注册会计师执业行为。

　　从境内外审计违规案件看，如何防范财务、审计造假，仍然是一个难题，需要采取系统性措施治理和防范。打铁还需自身硬，防范造假首先是规范注册会计师执业行为。通过规范执业要求，提升执业水平，能够更早发现、预警财务造假行为，进一步压缩资本市场财务造假空间，确保财务信息披露的真实、完整。

　　为此，修法作了以下规定：一是明确注册会计师执业坚持诚信、客观、独立、公正的原则。其中，诚信建设是注册会计师行业健康发展的主线，客观、独立、公正是注册会计师开展执业活动的基本要求。二是增加注册会计师执业的禁止性规定：明确注册会计师不得出具虚假报告；未保持应有的职业怀疑且未履行必要的审计程序或者未获取充分适当的审计证据，不得发表不恰当的审计意见或者出具报告；不得冒用他人名义执业；不得采用强迫、欺诈、贿赂等不正当方式招揽业务。

　　（四）加强对会计师事务所执业审批管理。

　　习近平总书记指出：“在统筹推进伟大斗争、伟大工程、伟大事业、伟大梦想，全面建设社会主义现代化国家的新征程上，我们要更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。”能否发挥好注册会计师法“固根本、稳预期、利长远”的保障作用，取决于相关制度设计是否适合当前经济社会发展和行业自身发展的需要，并且能够随着经济和社会发展变化与时俱进、完善发展。近年来，在行业监管方面尝试的部分改革举措在一定程度上促进了行业发展，但是也存在一些监管漏洞和问题，需要因时因势调整完善。

　　本次修法在会计师事务所执业审批管理方面充分总结经验和规律，作了以下三方面调整：一是执业许可管理由“先照后证”修改为“先证后照”。按照现行法规定，申请设立会计师事务所，申请人需先领取营业执照，再申请执业许可，即“先照后证”。但实践中一些申请人领取营业执照后，不再申请执业许可，却以“会计师事务所”名义从事经营活动，“无证经营”问题较为突出，既严重扰乱了行业秩序，又难以监管。经认真研究论证，为维护注册会计师行业秩序，修法明确调整为“先证后照”。二是依照有关法律规定对会计师事务所从事上市公司审计等金融活动审计服务实施准入管理。结合资本市场实践看，上市公司审计等金融活动审计服务涉众面广、专业要求高，通过科学设置准入条件，有助于促使会计师事务所执业能力与其承接业务的风险水平相匹配，提高监管效率。三是根据监管实践和防范风险需要，进一步明确有限责任会计师事务所业务范围，规定不得从事证券服务业务以及法律、行政法规、国务院财政部门规章规定其不得从事的关系社会公共利益的其他特定业务。

　　（五）强化行业协会的自律监督作用。

　　中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步加强财会监督工作的意见》明确指出，强化行业协会自律监督作用，并要求构建起财政部门主责监督、有关部门依责监督、各单位内部监督、相关中介机构执业监督、行业协会自律监督的财会监督体系。在修法过程中，有关方面也提出应进一步加强注册会计师协会在推动注册会计师行业积极服务国家经济社会发展需要、实现自身创新发展方面的作用。

　　为此，在现行法关于注册会计师协会职责的规定中增加一款，规定注册会计师协会应当加强注册会计师行业有关发展规划和人才队伍建设工作，强化行业自律监督，为提升行业服务质量，拓展业务领域和创新技术应用提供支持。截至2025年底，全国共有执业注册会计师约10万人，会计师事务所约1.1万家（含分所）。注册会计师服务项目已达579项，行业每年服务各类企事业单位达420万家。修法将注册会计师协会加强有关行业发展规划和人才建设工作等相关工作要求上升为法律规定，有利于持续提升行业自律监督和服务水平，促进行业中长期稳定发展。

　　（六）进一步完善行政监管措施。

　　市场经济是法治经济，注册会计师行业高质量发展必然要求法治建设迈向更高水平，用法治来规范政府和市场的边界。本次修法以问题为导向，在现行部门规章的基础上强化行政监管的法律供给，专门新增“监督管理”一章，进一步增加监管措施，丰富监管工具，健全规范涉企执法长效机制，营造良好营商环境。

　　一是加强监督检查。明确省级以上财政部门负责监督检查会计师事务所和注册会计师执业情况，并增加规定可以采取监管谈话、出具警示函、责令限期整改等监管措施。二是增加配合检查的义务。规定会计师事务所、注册会计师应当如实提供有关审计资料和文件，不得拒绝、阻碍或者隐瞒。三是加强审计档案管理。本次修法规定注册会计师执行审计业务形成的审计工作底稿和审计档案，应当存放在中国境内。除国家另有规定外，任何单位或者个人不得擅自携带、传递审计工作底稿或者审计档案出境。四是加强信息化建设。近年来，通过审计报告赋码等信息化监管的有益尝试，行业监管取得了良好效果。本次修法明确加强信息化建设，不断提升监管效率和水平。

　　（七）加大对违法行为处罚力度。

　　修法贯彻落实党中央、国务院关于“加强财会监督、严肃财经纪律”的决策部署，深入梳理分析近年来审计违规案件情况，针对审计造假等违法违规行为的处罚幅度偏轻、第三方配合造假、串通唆使造假等问题，作了专门修改，进一步做好法律条款之间的衔接，体现从严监管、精准处罚、过罚相当。

　　一是严管重罚震慑造假。将违规出具报告的处罚幅度由现行法的最高处违法所得5倍罚款提高至10倍；情节严重的，暂停部分或者全部经营业务直至吊销执业许可；新增因故意出具虚假报告被追究刑事责任的注册会计师终身禁业。上述修改有助于扭转审计造假违法成本偏低问题，并推动会计师事务所加强质量控制和诚信建设。二是覆盖财务造假全链条。修法的显著特点之一是将责任主体从会计师事务所和注册会计师扩展至整个财务造假链条，串通、配合造假者均无遗漏。其中，关于第三方配合被审计单位财务造假，向注册会计师提供虚假文件资料的问题，是此次修法过程中各方高度关注的问题之一。第三方配合造假，按照行为主体、行为性质，以及监管部门的职责，应当依照现行法律法规进行处罚。如第三方配合会计造假或者唆使指使会计造假等，可以通过会计法予以处罚；对于银行出具虚假函证等，可以依照银行业监督管理法处罚；同时，第三方配合造假行为的具体情况，还可能违反公司法、企业国有资产法、证券法、税收征收管理法、企业破产法等，上述法律针对虚构交易财务造假、提供虚假财务会计报告、虚假陈述、虚假信息披露、捏造虚假债务进行虚假破产等行为都有相应的处罚。对此，修法专门规定，被审计单位以及相关单位和个人向注册会计师提供虚假的会计资料或者文件的，依照有关法律、行政法规的规定处罚。三是做好行刑衔接。修法专门增加规定，违反本法规定构成犯罪的，依法追究刑事责任。该条直接与我国刑法的相关罪名对应，对于构成犯罪的违法行为，如中介组织人员故意提供虚假证明文件或者严重不负责任出具证明文件有重大失实造成严重后果，以及涉嫌其他犯罪行为的，依照刑法的规定追究相应的刑事责任。

（发布日期：2026年08月25日  来源：财政部网站）